《规划》，在“十一五”节能、COD和SO2这三个约束性指标的基础上，在“十二五”期间新增了氮氧化物和氨氮这两个污染物减排的指标，形成了五个约束性目标，即以2010年为基准年，到2015年，单位GDP能耗下降16%，SO2和COD排放量下降8%，氨氮和氮氧化物排放量下降10%。

　　在《规划》之前，国务院已于2011年9月印发《“十二五”节能减排综合性工作方案》(以下简称《方案》)。

　　“《方案》已经定了整体框架，《规划》将《方案》中的某些政策做了进一步细化，典型者如强化了节能评估与审查(以下简称能评)制度对抑制高耗能产业过快发展的作用，又如提出了5大重点行业的减排目标。”发改委能源研究所能效中心副主任熊华文对本报记者表示。

　　熊文华进一步指出，《方案》的侧重点在节能减排的政策，而《规划》基本上并没有提出新的政策，其重心则在节能减排工程，提出了“十二五”节能减排的十大工程。

　　“‘十二五’节能减排目标的实现，并不容易。”美国自然资源保护委员会高级顾问杨富强指出，‘十一五’20%的节能目标基本完成，表明容易摘的果子已经摘完了，越到后面节能的难度更大；在减排方面，新增的两个约束性污染物指标减排没有经验，还有待进一步摸索。

　　以能评控制能耗增量

　　“十二五”期间，节能减排压力进一步加大。

　　《规划》指出，“十一五”期间，第三产业增加值占国内生产总值的比重低于预期目标，重工业占工业总产值比重由68.1%上升到70.9%，高耗能、高排放产业增长过快，结构节能目标没有实现。

　　国务院确定的“十二五”节能目标为，到2015年实现单位GDP能耗下降16%、节约能源6.7亿吨标准煤。值得一提的是，节能总量的目标不仅高于“十一五”6.3亿吨标准煤的节能量，而且随着节能空间的缩小，实现难度更大。

　　“实现上述目标，最重要的是控制能耗增量，而增量最主要的来源是新上的固定资产投资项目。”国务院发展研究中心能源与环境研究所研究员王亦楠对本报记者表示。为此，《规划》特别强调，提高产业准入门槛，严格落实能评制度，将之作为控制固定资产投资项目能耗的第一道关卡。

　　所谓能评制度，指将节能作为项目审批、核准以及开工建设的前置条件，对不符合节能标准的项目实行前置否决，以此杜绝不必要和不合理的能源消费，从而合理控制能源消费总量。

　　但这一制度在实践层面效果欠佳。王亦楠在调研中发现，在实际执行中，“独立性”、“前置性”和“强制性”还很不够，容易流于形式，削弱了能评应有的力度和效果。

　　为此，王亦楠建议，应借鉴环评制度经验，将能评提高到与环评一样的法律地位，同时理顺地方发改委和经信委的能评职责分工，尽快制定全国统一的能评管理办法。

　　五大行业减排目标明晰

　　《规划》在政策上的另一亮点，是提出了对电力、钢铁、水泥、造纸、印染五大行业实行主要污染物排放总量，对新建、扩建项目实施排污量等量或减量置换。

　　本报发现，《规划》在附带的表格资料中实际上提出了五大行业的具体减排目标，即相比2010年，到2015年火电行业二氧化硫和氮氧化物排放量分别削减16%和29%，钢铁行业二氧化硫排放量削减27%，水泥行业氮氧化物和化学需氧量排放量分别削减12%和10%，造纸行业化学需氧量和氨氮排放量都削减10%，纺织印染行业化学需氧量和氨氮排放量分别削减10%和12%。

　　这是国家第一次对重点行业提出减排目标。“根据前述行业‘十二五’的发展规模以及减排潜力，我们提出了一个指导性目标。”环保部总量司副司长黄小赠对本报介绍，其中，电力和钢铁的实施相对容易，相关企业大都是央企，其减排由环保部和国资委来抓，而其余三个行业的企业则以中小企业为主，则将由环保部门来抓，行业协会予以配合。

　　类似于节能目标，减排的目标同样不易达成，尤其是氮氧化物的减排难度较大。根据环保部的统计，2011年全国氮氧化物排放量2404万吨，比2010年上升了5.73%，排放量不降反升，没有完成年初预定的要下降1.5%的目标，而今年上半年全国氮氧化物排放量仍然呈小幅度上升趋势。

　　十大节能减排工程

　　同时，《规划》还提出了“十二五”期间节能减排的十大工程。

　　具体而言，包括节能改造工程、节能产品惠民工程、合同能源管理推广工程、节能技术产业化示范工程、城镇生活污水处理设施建设工程、重点流域水污染防治工程、脱硫脱硝工程、规模化畜禽养殖污染防治工程、循环经济示范推广工程、节能减排能力建设工程。

　　其中，值得关注的是，在脱硫脱硝工程中，国家提出要完成5056万千瓦现役燃煤机组脱硫设施配套建设，对已安装脱硫设施但不能稳定达标的4267万千瓦燃煤机组实施脱硫改造；完成4亿千瓦现役燃煤机组脱硝设施建设，对7000万千瓦燃煤机组实施低氮燃烧技术改造。到2015年燃煤机组脱硫效率达到95%，脱硝效率达到75%以上。

　　而脱硝工程的落实，则有赖于脱硝补贴电价的完善。“目前国家确定的14个省施行的脱硝电价补贴0.8分钱/千瓦时，是对先进发电机组的补贴水平，我们正在和发改委协商，争取尽快出台《燃煤发电机组脱硝电价及脱硝设施运行管理办法》，确定全国范围内的脱硝电价补贴的标准和实施方案。”黄小赠对本报解释。

　 此外，《规划》还估算了“十二五”时期实施节能减排重点工程需投资约23660亿元，其中节能重点工程为9820亿元，减排重点工程为8160亿元，循环经济重点工程为5680亿元。