中国有无必要对煤炭设定更严格的峰值限制?对这个问题的争议越来越大。国家发改委副主任解振华在11月25日国务院新闻办的新闻会上指出，“十三五”期间能源结构当中煤炭的消费应该逐步降低。但到底煤炭的消费量什么时候达到峰值，取决于技术。《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》(以下简称《行动计划》)指出，到2020年，一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右，煤炭消费总量控制在42亿吨左右，其中煤炭占一次能源比重为62%，比“十二五”末的65%有所下降。

　　不过，最大的问题是，今年以来煤炭消费出现了罕见的负数。考虑到煤炭是整个碳排放的主力，这是否意味着整个煤炭消费，以及碳排放量的峰值正在提前到来，引起各方不同的看法。根据煤炭部门公布的数据，2014年前三季度全国煤炭产量28.5亿吨，同比下降1.28%;煤炭消费30.3亿吨，同比下降1.2%，增幅与前10年平均9.93%相比，回落了11.3%。全国工商联环境商会秘书长骆建华指出，核心的问题是，下一步的经济形势如何。如果今后经济持续放慢，那么煤炭消费将持续下来，如果是短期因素，则煤炭以及碳排放峰值还远未到来。

　　根据《行动计划》，到2020年，中国一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右，煤炭消费总量控制在42亿吨左右。相比“十二五”能源规划，新的《行动计划》首次在能源总量控制的基础上，增加了煤炭总量控制，而煤炭比重要下降到62%。此前“十二五”规划只是提出，“十二五”能源消费总量年度控制在40亿吨标准煤。煤炭消费占比为65%左右。上述《行动计划》指出，要合理控制能源消费总量，以较少的能源消费支撑经济社会较快发展。着力优化能源结构，把发展清洁低碳能源作为调整能源结构的主攻方向。逐步降低煤炭消费比重，提高天然气消费比重，大幅增加风电、太阳能、地热能等可再生能源和核电消费比重。

　　国家发改委能源研究所研究员姜克隽指出，设定能源消费和煤炭消费总量指标，意味着“十三五”期间将实施能源和煤炭双指标总量控制。“但是煤炭消费放慢，可能比想象的要快。”他说。21世纪经济报道获悉，上述2020年煤炭消费总量达到42亿吨的预测，主要是煤炭行业部门的乐观预测。今年前三季度，煤炭公布的数字是，全国煤炭消费30.3亿吨，同比下降1.2%，国家发改委副主任解振华指出，目前正在编制“十三五”规划，有关规划编制后，要经过人大审议，相应减排指标完成都是有法律约束力的，是在国内必须要执行、必须要落实的，这一点上没有问题。

　　但他也指出，在结构调整的同时，能源供给还要得到保证，但排放会大大降低，“特别是煤炭消费，我想能源结构当中煤炭的消费应该逐步降低。”他预计，“十二五”单位碳排放强度下降17%，以及2020年碳排放强度比2005年下降40%-45%的目标，都有望完成。其中今年有望单位GDP能耗下降4.6%，碳排放强度下降5%。2013年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降了28.56%。不过，2020年全国煤炭42亿吨是天花板的峰值数字，还是短期低谷的数字，存在巨大争议。姜克隽指出，预计煤炭消费的峰值很快要到来，可能就在这一两年。

　　原因是，目前煤炭产销放慢，主要是国家大力实施产业结构调整，使得钢铁、水泥等重化工业放慢导致的。这些行业目前已经出现了严重的产能过剩。下一步，除非国家有更大的投资项目，或者对已有的建设项目再实施大拆大建，否则煤炭不会有更高的需求了。相应全国碳排放峰值也会提前到来，比2030年要早。而下一步即使经济加快，也主要不是靠重工业增长，“因此煤炭快速增长时期，不可能再有”。他说。数据显示，前三季度全国煤炭产量28.5亿吨，同比下降1.28%;煤炭消费30.3亿吨，同比下降1.2%，增幅与前10年平均9.93%相比，回落了11.3%。

　　这与重化工业需求放慢有关。比如今年前三季度钢铁行业耗煤4.7亿吨，下降1%;建材行业耗煤4.2亿吨，增长0.2%;电力行业耗煤14.7亿吨，下降1.8%。9月份重点发电企业日均耗煤296万吨，为2011年以来的最低水平，同比下降了12.8%。厦门大学能源研究中心主任林伯强认为，今年煤炭产销变负，可能与经济增速放慢有关，可能未来经济好转后，煤炭需求还会上升。因此，2020年煤炭消费量42亿吨不是峰值，峰值可能在2020年以后。然后碳排放峰值随之到来。“今年经济增速很慢，属于特殊情况，很多企业煤炭库存多，以后库存消化完了，可能会增加煤炭需求。”他说。截至今年前三季度，全国经济增速为7.4%，相比去年、前年7.7%增速有所放慢。近期中央政治局将讨论明年的经济工作，预计随后中央经济工作将召开，确定明年的经济指标，届时明年经济预期好坏，将有所知晓。